Die Kündigung aus wirtschaftlichen oder organisatorischen Gründen

An­ders als im Pri­vat­recht, wo die Kün­di­gung nicht miss­bräuch­lich sein darf, ver­langt die Kün­di­gung ei­nes An­stel­lungs­ver­hält­nis­ses im öf­fent­li­chen Recht zu­sätz­lich das Vor­han­den­sein ei­nes sach­li­chen Grun­des. Ne­ben ei­ner man­geln­den Leis­tung oder ei­nes un­be­frie­di­gen­den Ver­hal­tens kön­nen auch wirt­schaft­li­che oder or­ga­ni­sa­to­ri­sche bzw. be­trieb­li­che Grün­de ei­nen sol­chen sach­li­chen Grund für ei­ne Kün­di­gung dar­stel­len. Vor­aus­ge­setzt ist hier­bei, dass kei­ne an­de­re zu­mut­ba­re Stel­le an­ge­bo­ten wer­den kann oder ei­ne sol­che ab­ge­lehnt wird.

Wirt­schaft­li­che und or­ga­ni­sa­to­ri­sche Grün­de als an­er­kann­te Kün­di­gungs­grün­de
Die meis­ten Per­so­nal­rechts­er­las­se von öf­fent­li­chen Ar­beit­ge­bern se­hen als sach­li­chen Grund für ei­ne Kün­di­gung wirt­schaft­li­che oder betriebliche/organisatorische Grün­de. So­weit er­sicht­lich wird zu­dem durch­gän­gig ver­langt, dass, so­fern vor­han­den, ei­ne an­de­re zu­mut­ba­re Stel­le an­ge­bo­ten wer­den muss. Das Per­so­nal­recht des Kan­tons Zü­rich (PG) und die da­zu­ge­hö­ri­ge Voll­zugs­ver­ord­nung (VVO) se­hen bei­spiels­wei­se vor, dass ein sach­li­cher Grund für ei­ne Kün­di­gung dann be­steht, wenn ei­ne Stel­le aus or­ga­ni­sa­to­ri­schen oder wirt­schaft­li­chen Grün­den auf­ge­ho­ben wird, und ei­ne an­de­re zu­mut­ba­re Stel­le nicht an­ge­bo­ten wer­den kann oder ab­ge­lehnt wird (§ 16 PG in Ver­bin­dung mit § 16 Abs. 1 lit. b VVO). Das Per­so­nal­recht der Stadt Zü­rich (PR) hält in Art. 17 Abs. 3 lit. e fest, dass ei­ne Kün­di­gung bei schwer­wie­gen­den wirt­schaft­li­chen oder be­trieb­li­chen Grün­den ge­recht­fer­tigt ist, so­fern die Stadt der be­trof­fe­nen An­ge­stell­ten kei­ne an­de­re zu­mut­ba­re Ar­beit an­bie­ten kann. Die Be­weis­last für das Vor­lie­gen des sach­li­chen Kün­di­gungs­grun­des ob­liegt dem Ge­mein­we­sen, das heisst der Arbeitgeberin.

Das Ge­mein­we­sen muss bei der Auf­lö­sung von Dienst­ver­hält­nis­sen aus­ser­dem stets die im öf­fent­li­chen Recht gel­ten­den Grund­sät­ze be­ach­ten. We­sent­lich sind ins­be­son­de­re das Gleich­be­hand­lungs­ge­bot und das Will­kür­ver­bot so­wie das Ver­hält­nis­mäs­sig­keits­prin­zip. Letz­te­res be­deu­tet, dass die Mass­nah­me zur Er­rei­chung des Zwecks er­for­der­lich sein muss. Es ist im­mer der mil­des­te Ein­griff zu wäh­len, der den Zweck erfüllt. 

Vor­aus­set­zun­gen und Pra­xis
Die Tä­tig­keit der öf­fent­li­chen Ver­wal­tung ist in der Re­gel nicht auf die Er­zie­lung von Ge­winn aus­ge­rich­tet, des­halb ist der Be­griff der wirt­schaft­li­chen Grün­de of­fe­ner zu ver­ste­hen. Er meint ei­ne Knapp­heit der Mit­tel und ein dar­aus re­sul­tie­ren­der er­heb­li­cher Spar­druck. Dies kann et­wa der Fall sein, wenn das Bud­get für ei­ne Ab­tei­lung ge­kürzt wird. Wirt­schaft­li­che Grün­de lie­gen aber auch vor, wenn ei­ner Ver­wal­tungs­ein­heit bis­he­ri­ge Auf­ga­ben ent­zo­gen wer­den oder die­se an Be­deu­tung ver­lie­ren, so dass die Mit­ar­bei­ten­den nicht mehr ge­nü­gend aus­ge­las­tet sind. 

Un­ter den be­trieb­li­chen oder or­ga­ni­sa­to­ri­schen Grün­den für ei­ne Ent­las­sung wer­den in ers­ter Li­nie Re­or­ga­ni­sa­tio­nen oder Re­struk­tu­rie­run­gen ver­stan­den. Es geht dar­um, den Ver­wal­tungs­ap­pa­rat an die ak­tu­el­len Be­dürf­nis­se und Ge­ge­ben­hei­ten an­zu­pas­sen. Wirt­schaft­li­che und be­trieb­li­che Grün­de las­sen sich nicht im­mer aus­ein­an­der­hal­ten. Wäh­rend rei­ne Spar­mass­nah­men oft­mals nicht oh­ne Kün­di­gun­gen um­zu­set­zen sind, sind bei Re­or­ga­ni­sa­tio­nen Kün­di­gun­gen nicht zwin­gend nö­tig. Gleich­zei­tig ist nicht von der Hand zu wei­sen, dass Re­or­ga­ni­sa­tio­nen und Um­struk­tu­rie­run­gen da­zu be­nützt wer­den kön­nen, un­er­wünsch­te Mit­ar­bei­ten­de, bei wel­chen die Be­en­di­gung des An­stel­lungs­ver­hält­nis­ses bei­spiels­wei­se auf­grund man­geln­der Leis­tung oder un­be­frie­di­gen­den Ver­hal­tens schwie­rig wä­re, auf die­se Wei­se «los­zu­wer­den». Aus die­sem Grund stellt die Recht­spre­chung ho­he An­for­de­run­gen an den Nach­weis or­ga­ni­sa­to­ri­scher oder be­trieb­li­cher Grün­de. Or­ga­ni­sa­to­ri­sche Mass­nah­men, die kla­rer­wei­se nur da­zu die­nen, nicht mehr er­wünsch­te Mit­ar­bei­ten­de oh­ne wei­te­re Vor­aus­set­zun­gen zu ent­las­sen, er­ach­tet das Ver­wal­tungs­ge­richt des Kan­tons Zü­rich als ei­nen Ver­stoss ge­gen den zwin­gen­den Kün­di­gungs­schutz des kan­to­na­len Per­so­nal­rechts. Die mit ei­nem vor­ge­scho­be­nen Grund aus­ge­spro­che­ne Kün­di­gung wi­der­spricht zu­dem dem Grund­satz von Treu und Glau­ben und ist des­halb un­ge­recht­fer­tigt (Ent­scheid des Ver­wal­tungs­ge­richts des Kan­tons Zü­rich vom 12. No­vem­ber 2011, PB.2010.00040, E. 2.3). Da­mit die Kün­di­gung aus be­trieb­li­chen bzw. or­ga­ni­sa­to­ri­schen Grün­den zu­läs­sig ist, wird des­halb ge­prüft, ob die Re­or­ga­ni­sa­ti­on oder die Re­struk­tu­rie­rung ei­nen be­trieb­li­chen Zweck ver­folgt und ob sie ge­eig­net ist, ei­nen er­heb­li­chen Bei­trag zur Er­rei­chung die­ses Zwecks zu erbringen.

Wie vor­ste­hend aus­ge­führt be­sagt § 16 Abs. 1 lit. b VVO, dass ein sach­li­cher Grund für ei­ne Kün­di­gung be­steht, wenn ei­ne Stel­le aus or­ga­ni­sa­to­ri­schen oder wirt­schaft­li­chen Grün­den auf­ge­ho­ben wird und kei­ne an­de­re Stel­le an­ge­bo­ten wer­den kann. Dies be­deu­tet ge­gen­über den im vor­ste­hen­den Ab­satz for­mu­lier­ten Vor­aus­set­zun­gen noch ei­ne Ver­schär­fung: Die Kün­di­gung ist grund­sätz­lich nur dann ge­recht­fer­tigt, wenn ei­ne Stel­le auf­ge­ho­ben wird. Der Tat­be­stand kann nicht an­ge­ru­fen wer­den, wenn die Stel­le mit ei­ner an­de­ren Per­son be­setzt wer­den soll, bei­spiels­wei­se weil die ge­gen­wär­ti­ge Stel­len­in­ha­be­rin nicht mehr die nö­ti­gen Qua­li­fi­ka­tio­nen auf­weist. Dem­ge­gen­über ver­langt die mass­ge­ben­de Be­stim­mung des Per­so­nal­rechts der Stadt Zü­rich kei­ne Stel­len­auf­he­bung, al­ler­dings soll die Kün­di­gung nur aus schwer­wie­gen­den be­trieb­li­chen oder wirt­schaft­li­chen Grün­den mög­lich sein. Die­se For­mu­lie­rung meint aber nicht, dass Kün­di­gun­gen nur in aus­ser­or­dent­li­chen, oder not­stands­ähn­li­chen Si­tua­tio­nen mög­lich sein sol­len, son­dern sie ist als Ver­weis auf den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäs­sig­keit zu ver­ste­hen. Nur wenn die be­trieb­li­chen oder wirt­schaft­li­chen Grün­de ei­ni­ges Ge­wicht ha­ben, soll ei­ne Kün­di­gung mög­lich sein.

Für ei­ne Kün­di­gung aus wirt­schaft­li­chen oder be­trieb­li­chen bzw. or­ga­ni­sa­to­ri­schen Grün­den wird im­mer vor­aus­ge­setzt, dass der Mit­ar­bei­te­rin kei­ne an­de­re zu­mut­ba­re Stel­le bzw. Ar­beit an­ge­bo­ten wer­den kann oder die­se ab­ge­lehnt wird. Auch dies ist ein Aus­fluss des Ver­hält­nis­mäs­sig­keits­prin­zips. Die­se Vor­ga­be führt da­zu, dass Re­or­ga­ni­sa­tio­nen früh­zei­tig ge­plant wer­den müs­sen und das Ge­mein­we­sen an­de­re Ein­satz­mög­lich­kei­ten ge­nau prü­fen muss. Das Per­so­nal­recht des Kan­tons Zü­rich ent­hält in den Aus­füh­rungs­be­stim­mun­gen (§ 16 b ff. VVO) de­tail­lier­te Re­ge­lun­gen da­zu. Was als zu­mut­ba­re Stel­le gel­ten kann, hängt von den kon­kre­ten Um­stän­den des Ein­zel­falls ab (Ent­scheid des Ver­wal­tungs­ge­richts des Kan­tons Zü­rich vom 3. Ok­to­ber 2017, VB.2017.00123, E. 4.2). In der Leh­re wird die Mei­nung ver­tre­ten, dass man­gels Um­schrei­bung im mass­ge­ben­den Per­so­nal­recht die Zu­mut­bar­keits­kri­te­ri­en des Ar­beits­lo­sen­ver­si­che­rungs­ge­set­zes her­an­ge­zo­gen wer­den können. 

Wie bei ei­ner Kün­di­gung we­gen man­geln­der Leis­tung oder un­be­frie­di­gen­den Ver­hal­tens ist auch bei ei­ner Kün­di­gung aus wirt­schaft­li­chen oder or­ga­ni­sa­to­ri­schen Grün­den dem Mit­ar­bei­ter das recht­li­che Ge­hör zu ge­wäh­ren. Er muss zu den Kün­di­gungs­grün­den und zum Um­stand, dass kei­ne an­de­re Stel­le an­ge­bo­ten wer­den kann, Stel­lung neh­men kön­nen. Fer­ner ist dem Mit­ar­bei­ter die Mög­lich­keit ein­zu­räu­men, er­gän­zen­de Fra­gen zu stel­len und an­de­re Lö­sungs­mög­lich­kei­ten vor­zu­schla­gen. Das Ver­wal­tungs­ge­richt des Kan­tons Zü­rich hat in den letz­ten fünf Jah­ren drei Ent­schei­de zu Kün­di­gun­gen aus wirt­schaft­li­chen oder be­trieb­li­chen Grün­den pu­bli­ziert. In al­len drei Fäl­len er­ach­te­te es die Kün­di­gun­gen als sach­lich nicht ge­recht­fer­tigt (VB.2018.00333, VB.2017.00280, VB.2017.00123) und sprach Ent­schä­di­gun­gen zu. 

Fa­zit
Die An­for­de­run­gen an ei­ne Kün­di­gung aus wirt­schaft­li­chen oder or­ga­ni­sa­to­ri­schen bzw. be­trieb­li­chen Grün­den sind hoch. Bei ei­ner Kün­di­gung aus or­ga­ni­sa­to­ri­schen bzw. be­trieb­li­chen Grün­den prü­fen die Rechts­mit­tel­in­stan­zen, ob die Re­or­ga­ni­sa­ti­on, wel­che zur Kün­di­gung führt, ei­nen be­trieb­li­chen Zweck ver­folgt und ob sie ge­eig­net ist, ei­nen er­heb­li­chen Bei­trag zur Er­rei­chung die­ses Zwecks zu er­brin­gen. So­fern der ent­spre­chen­de Per­so­nal­erlass zu­dem vor­sieht, dass die wirt­schaft­li­chen oder be­trieb­li­chen bzw. or­ga­ni­sa­to­ri­schen Grün­de in ei­ner Stel­len­auf­he­bung mün­den müs­sen, sind die An­for­de­run­gen noch hö­her. Fer­ner muss das kün­di­gen­de Ge­mein­we­sen er­folg­los we­sent­li­che Be­mü­hun­gen un­ter­nom­men ha­ben, um ei­ne an­de­re zu­mut­ba­re Stel­le zu fin­den. Die­se Be­mü­hun­gen sind aus Be­weis­grün­den zu dokumentieren. 

Quel­le:
- ZBl 105/2004, S. 644 ff.